Wyrok TSUE z rybami w tle

21 maja 2024
Blog szalonych naukowców

Dzisiejszy tekst będzie bardziej prawniczy niż naukowy, ale dotyczy ichtiofauny, więc temat mnie zainteresował. 21 marca 2024 r. Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wydał wyrok w sprawie C‑671/22. Stronami sporu były przedsiębiorstwo o inicjałach T GmbH i starostwo austriackiego powiatu Spittal an der Drau. Początek sprawy sięga 2013 r., kiedy strona skarżąca wystąpiła do władz powiatu o zgodę na budowę hangaru dla łodzi na brzegu jeziora Weißensee.

To jezioro alpejskie, generalnie czystowodne – o czym świadczy bardzo dobry stan fitoplanktonu i makrofitów. Jest też cenione ze względów rybackich. Zarybianie w ramach gospodarki rybackiej sprawia, że liczba gatunków podwoiła się w stosunku do stanu naturalnego. I właśnie to okazuje się problemem, bo skład gatunkowy ceniony przez rybaków jest odchyleniem od warunków referencyjnych. To przykład pokazujący, że najprostszy wskaźnik różnorodności biologicznej, jakim jest liczba gatunków, bywa mylący. Co gorsza, obecna ichtiofauna nie tylko wzbogaciła się o obce gatunki gospodarcze, ale i zubożyła o dwa gatunki rodzime. Zatem zgodnie z austriackim systemem klasyfikacji stanu ekologicznego wód stan ichtiofauny oceniono jako słaby. Przez przyjęcie zasady „najgorszy decyduje” taka jest też ocena stanu ekologicznego całego jeziora.

Starostwo przez dwa i pół roku analizowało wniosek o budowę i uznało, że taka inwestycja słabego stanu ekologicznego jeziora już nie pogorszy, ale przez zniszczenie miejsc tarliskowych uniemożliwi podjęcie środków mających na celu poprawę stanu ichtiofauny. To ważny fakt, o którym zdarza się zapominać inwestorom i urzędom wydającym pozwolenia wodnoprawne. Skoro stan ekologiczny jest w danym momencie gorszy niż dobry, według ramowej dyrektywy wodnej (RDW) nie można przejść nad tym do porządku dziennego, ale podjąć działania naprawcze. Zatem nie wystarczy, aby nowa inwestycja nie
pogarszała stanu, trzeba zapewnić, że nie utrudni jego poprawy. W Polsce mówi o tym art. 399 ustawy Prawo wodne, choć może w sposób nie dość dobitny.

Inwestor odwołał się od decyzji odmownej do krajowego sądu administracyjnego, ale ten przychylił się do argumentacji starostwa. Wyrok wydano na początku 2020 r. Inwestor odwołał się również od niego – do federalnego Najwyższego Sądu Administracyjnego. Ten uznał, że sprawa jest niejednoznaczna, i przekazał sprawę TSUE.

Wątpliwość budził fakt, czy rzeczywiście RDW nakłada obowiązek odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego, jeżeli inwestycja nie pogorszy wprost stanu ekologicznego. Austriacki trybunał uważał, że najpierw trzeba ocenić środki podjęte w celu osiągnięcia dobrego stanu wód powierzchniowych, a dopiero potem – czy inwestycja ma znaczący wpływ na te środki. Głównym punktem powstania wątpliwości jest kwestia przyczyn nieosiągnięcia przez ichtiofaunę jeziora Weißensee stanu co najmniej dobrego. Podstawą tej wątpliwości jest zapis pkt 1.2.2 załącznika V do RDW (Definicje bardzo dobrego, dobrego i umiarkowanego stanu ekologicznego w jeziorach). W definicjach stanu dobrego i umiarkowanego jest zapis o odchyleniach od stanu naturalnego ichtiofauny – odpowiednio niewielkich lub umiarkowanych – będących wynikiem antropogenicznego wpływu na elementy fizykochemiczne lub hydromorfologiczne.

Gdyby patrzeć bardzo dosłownie na te zapisy, można uznać, że nie dotyczą gospodarki rybackiej. Gospodarka ta polega na wprowadzaniu do ekosystemu, a następnie odławianiu z niego ryb. Zatem polega na oddziaływaniu jedynie na biologiczny element jakości jeziora, a nie elementy fizykochemiczne czy hydromorfologiczne. Owszem, wprowadzone do jeziora ryby oddziałują na jego chemizm i strukturę dna. W literaturze naukowej pojawia się chociażby pojęcie ichtioeutrofizacji. Ponadto czasem gospodarka rybacka obejmuje dokarmianie ryb, czyli wprowadzanie allochtonicznej materii do zbiornika. Niekoniecznie jednak ma to miejsce w Weißensee. W każdym razie są to skutki niebezpośrednie i można argumentować, że gospodarka taka nie wypełnia przesłanek oddziaływania na elementy fizykochemiczne i hydromorfologiczne, zwłaszcza w stopniu powodującym obniżenie klasyfikacji. Być może jest błędna i powinna być zmieniona, ale jest innym rodzajem presji niż ten, który
determinuje klasyfikację stanu ekologicznego ichtiofauny.

Gdyby pójść tym tokiem argumentacji, można dojść do wniosku, że obniżenie klasyfikacji stanu ichtiofauny ze względu na jej skład i strukturę demograficzną będącą jedynie skutkiem zarybiania i odłowów, a nie zanieczyszczenia czy przekształceń hydromorfologicznych, jest niewłaściwe. Skoro abiotyczne warunki jeziora Weißensee pozwalają na utrzymanie bardzo dobrego stanu fitoplanktonu i makrofitów, może stan ichtiofauny również powinien być oceniony lepiej, tak jakby gospodarka rybacka nie miała nań wpływu. Dalszą konsekwencją mogłoby być uznanie, że skoro stan ichtiofauny zależy tylko od gospodarki rybackiej, to inwestycja ingerująca w tarliska nie ma nań wpływu i nie ma podstaw do jej zakazania.

TSUE zauważył, że jego kompetencją nie jest rozpatrywanie merytorycznych aspektów sprawy regulowanych przez prawodawstwo krajowe. Zatem nie do niego należy rozpatrywanie, czy gospodarka rybacka w Weißensee oddziałuje na fizykochemiczne lub hydromorfologiczne elementy jakości prowadzące do pogorszenia stanu ekologicznego samej ichtiofauny. Jednak rozpatrzył wątpliwości związane z interpretacją zapisów załącznika V RDW. Rzeczywiście zapis pkt 1.2.2 może sugerować, że w ocenie ichtiofauny liczą się jedynie skutki presji fizykochemicznych i hydromorfologicznych i gdyby trybunał nie dopatrzył się dwuznaczności, nie byłoby podstaw do różnych interpretacji. Jednak trybunał dwuznaczność zauważył – ze względu na kontekst. Kontekstem jest tabela 1.2, gdzie nie ma uściślenia przyczyn odchyleń od stanu referencyjnego. Najogólniejszym zaś kontekstem jest cel dyrektywy mówiący o osiągnięciu przez wody co najmniej dobrego stanu.

W tym kontekście zdaniem TSUE zawężenie presji decydujących o odchyleniu od stanu referencyjnego akurat tylko w przypadku ichtiofauny prowadzi do sprzeczności. Ostatecznie więc TSUE wskazał, że wykładnia celowościowa dyrektywy każe uwzględniać wszelkie nienaturalne zakłócenia w strukturze gatunkowej i wiekowej ichtiofauny, niezależnie od ich przyczyn. W tym wszystkim sprawa przedsiębiorstwa T GmbH zeszła na dalszy plan.

Potwierdziło się stanowisko starostwa Spittal an der Drau, że budowa hangaru utrudniłaby osiągnięcie dobrego stanu ichtiofauny. Bardziej dalekosiężne skutki może to mieć dla gospodarki rybackiej. Traktowanie przez przedsiębiorstwa rybackie naturalnych jezior tak, jakby były stawami, zostało w tej sprawie określone jako błędne. Może mieć to też skutki dla krajowych systemów klasyfikacji stanu ekologicznego ichtiofauny. W Polsce dla jezior istnieją dwie metodyki – jedna oparta na reprezentatywnych danych o praktycznie całym rybostanie, druga na wynikach odłowów komercyjnych. Przeszły europejską interkalibrację i są uznane za reprezentatywne. Pierwsza opiera się na odpowiedniej normie CEN, druga jest uznana za jej równoważną. Obie mówią głównie o ogólnym stanie ekologicznym, choć można przyjąć, że najważniejszą presją, którą uwzględniają, jest eutrofizacja. Jednak w przypadkach, gdy rybostan jest w stanie wskazującym na niezłe warunki fizykochemiczne i hydromorfologiczne, ale jego skład jest ewidentnie zaburzony, np. przez dominację gatunków inwazyjnych, klasa może być obniżona przez ekspertów wykonujących ocenę. Sytuacja taka nie jest częsta, z reguły każdego roku dotyczy kilku jezior. Wydaje się, że wyrok nie wpłynie na tę praktykę.

Piotr Panek

fot. Wikipedysta Naturpuur, licencja CC BY-SA 4.0